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關于認證認可創新發展助力自貿區 深化改革的思考和建議
發布時間:2018-01-17 15:19:00  責任編輯: 國家認監委
 關于認證認可創新發展助力自貿區

深化改革的思考和建議

上海出入境檢驗檢疫局

 

建設上海自貿區是黨中央、國務院在新形勢下全面深化改革和擴大開放的戰略舉措。習近平總書記指出,“要努力把上海自由貿易試驗區建設成為開放和創新融為一體的綜合改革試驗區,成為服務國家‘一帶一路’建設、推動市場主體走出去的橋頭堡”。《認證認可檢驗檢測發展“十三五”規劃》提出了“加快推進認證認可強國建設”的改革發展任務,并對認證認可創新發展作出了部署。與此同時,《全面深化中國(上海)自由貿易試驗區改革開放方案》也對自貿區如何發展認證認可服務業作出了部署。在此背景下,總結上海自貿區已有認證認可工作改革創新實踐經驗,充分利用好認證認可“傳遞信任,服務發展”的制度優勢,研究提出下一步認證認可創新發展助力自貿區深化改革的方向,是相關部門需要共同破解的課題。

一、上海自貿區認證認可改革創新的探索與實踐

上海自貿區認證認可工作改革創新過程中,堅持依法行政、依法創新、依法改革,用好國家賦予的“容錯機制”,大膽試、大膽闖、自主改,牢牢把握推進供給側結構性改革的主線,圍繞優化貿易監管服務體系和實現政府職能轉變,堅持目標導向和問題導向相結合,充分結合上海自貿區工作實際和特點,實施創新驅動,率先探索,對認證認可制度改革創新進行了系統謀劃,創造性地試行了多項舉措。3年來,共五大項16小項認證認可創新改革措施在上海自貿區落地實施,其中,改革外商投資認證機構審批權6項、支持文化產業發展1項、促進CCC誠信示范企業貿易便利化6項、改革平行進口汽車認證模式3項。

(一)實現認證認可要素自由流動、市場公平競爭。自貿區2014版負面清單中,刪除了外商投資認證機構設立審批事項的6項措施(取消1項備案、2項審批和3項限制),出臺《中國(上海)自由貿易試驗區進出口商品檢驗鑒定機構管理辦法》,鼓勵在自貿區設立進出口商品檢驗鑒定機構。這些舉措有效清除了市場壁壘,提高了認證認可行業資源配置效率和公平性,建立了開放透明的市場準入管理模式。其中,取消上海自貿區內設立外商投資認證機構對外方投資者的準入特別管理措施,突破了《認證認可條例》限制,這是質檢系統在上海自貿區所有制度創新中,唯一通過法律程序確認法律法規突破項目,體現了認證認可創新發展的依法創新、依法改革。

(二)推動政府職能轉變。構建了檢驗檢測產業“放管服”三位一體質量提升體系,強化事中事后監管;改革了進出口商品檢驗鑒定機構管理工作,按照“放管并重、權責對等”原則,對進出口商品質量實施安全風險管理;開展了上海自貿區進出口商品檢驗信息采集工作創新試點,建立了檢驗鑒定機構和出入境檢驗檢疫機構的雙向通報機制,構建進出口商品檢驗大數據應用平臺,實現全面質量管理。

(三)促進貿易便利化。大力推進CCC認證制度改革,落實認監委對自貿區平行進口汽車“兩寬一簡”改革新政,掃除平行進口汽車貿易發展障礙,全國平行進口汽車試點工作率先在上海落地;探索了涉及CCC目錄的文化藝術品及展品認證改革創新,提高通關效率,促進了跨境貿易發展;對CCC誠信示范企業,采取了“一次審批、多次放行,一次確認、三年有效”等貿易便利化改革措施。

這些新舉措針對性強,發力精準,大大降低了制度性交易成本,激發了市場活力,對認證認可破除自身發展瓶頸和助力管理提升、經濟發展提升的特色化新路徑進行了有益探索,使認證認可創新成為破解體制障礙促進自貿區制度創新的重要環節。

二、認證認可創新發展在自貿區建設中的作用

建設綜合改革試驗區、改革風險壓力測試區、提升政府治理能力先行區,更好服務“一帶一路”戰略是自貿區建設主要任務。認證認可作為“傳遞信任、服務發展”的重要手段,既是自貿區創新發展重要部分,又是推動自貿區建設重要抓手,認證認可的創新發展對促進自貿區發展具有重要意義。

(一)認證認可創新發展有助于推動綜合改革試驗區的建設。當前,我國改革正處于“深水區”和“攻堅期”,改革“單兵突進”難以奏效,需要多方面改革共同發力,進行綜合改革。然而,綜合改革涉及面廣、不確定因素多,需要先行先試。進行綜合改革試驗是自貿區改革最為重要的任務之一,目標是實現“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的市場化改革,建立體現良好信用關系的市場經濟。認證認可的本質是“市場增信”“傳遞信任”,是市場經濟制度的基礎性安排和實現綜合改革目標的重要基礎,其自身的創新發展屬于自貿區綜合改革重要構成部分。同時,認證認可創新發展還會觸及其他相關制度的協同和集成,需要通過自貿區綜合改革予以推進。由此可見,認證認可創新發展與自貿區綜合改革的目標高度一致,貫穿于自貿區綜合改革過程之中,參與并踐行自貿區綜合改革。

(二)認證認可創新發展有助于推動改革風險壓力測試區的建立。市場經濟屬于風險經濟,建立改革風險壓力測試區是自貿區建設又一任務,旨在通過體制機制創新,建立體現“市場活力” “改革承受力”之間最佳平衡點的制度體系,確保既能最大程度“激發社會活力”,又能將“風險壓力”控制在可以承受的范圍之內。隨著“簡政放權”在自貿區的深入推進,傳統生產領域和服務領域風險治理方式發生了深刻變化,這些變化在給市場帶來貿易投資便利化的同時,也對風險管理創新提出了更高要求。認證認可作為國際通行的合格評定手段,是“簡政放權”下的風險管理,特別是質量安全風險管理的重要抓手,是更好發揮政府和市場“兩只手”共同管理風險的推進器。政府通過在基于市場行為的自愿性認證、基于體現政府意志的強制性認證以及基于行政權力的行政審批之間的權衡,尋求風險管理中“市場活力”和“市場風險”的最佳平衡點,能夠為自貿區改革風險壓力測試提供有力支撐。

(三)認證認可創新發展有助于推動提升政府治理能力先行區的打造。自貿區在推行投資貿易便利化的同時,還要探索推進政府治理能力現代化。認證認可作為國家質量技術基礎的重要組成,是促進政府職能轉變、提升政府治理能力的重要手段。因此,認證認可創新發展對于自貿區打造提升政府治理能力先行區具有重要作用。現代政府治理的主要特征是“共治”,強調多元參與,強調公平、誠信,強調多元主體間互惠互利、溝通協商。認證認可作為一種第三方合格評定手段,獨立、公正、公開是其天然屬性,既是市場機制的有機組成部分,更是保障市場機制運行的基礎性安排,同時也在社會共同事務領域發揮著不可替代的促進作用。認證機構是市場“增信”第三方,既是“信用”的提供者,也是“信用”的監督者,認證機構有效參與政府治理體現了現代政府治理理念。通過認證認可創新發展,將認證認可深度融入經濟發展各個方面各個領域,強化認證認可在自貿區建設的“增信”功能,是自貿區推動政府治理能力和體系現代化的重要抓手。

(四)認證認可創新發展有助于更好服務國家“一帶一路”戰略。以基礎設施互聯互通為依托,以產能合作和服務貿易為重點,以建立多層次、多種形式的自由貿易區網絡為目標,這既是“一帶一路”可持續發展的重要制度安排,也是自貿區服務“一帶一路”建設的重大任務。認證認可是“世界語言”,其特有的國際化特征、獨立公正性特點,正成為各國高度重視和依靠的應對經貿摩擦、參與國際事務的重要手段,是增加互信、減少貿易壁壘、降低貿易成本和風險的重要工具。通過創新認證認可制度,優化自貿區認證機構發展環境,引導做優做強認證服務業,增強認證行業公信力和國際影響力,為市場主體“走出去”和“走進來”提供世界認可的“互認”服務,是自貿區服務國家“一帶一路”建設、推動市場主體“走出去”的直接體現。

三、認證認可創新助力自貿區深化改革的對策建議

2017年,上海自貿試驗區新一輪改革創新正式啟動。如何在現有改革創新的成果之上放大改革創新的乘數效應,形成更多可復制推廣的經驗,滿足國際投資和貿易國際規則更高要求,成為國家改革開放的“三區一堡”,是下一步上海自貿區建設升級版的重要目標。為此,建議以推動認證認可社會互信、政府采信、國際互信為重點,打造認證認可工作的“三平臺一高地”,助力自貿區創新發展。

(一)打造認證認可助推經濟發展和質量提升的綜合示范平臺。圍繞供給側結構性改革和質量提升,建議加快推動10項認證認可助力質量提升行動在自貿區落地:結合上海自貿區產業布局,以航空、汽車、機械等行業為重點,實施先導性質量提升行動,突破質量瓶頸,打造自貿區支柱產業的競爭新優勢;圍繞“中國制造2025”,在上海自貿區優先培育、推行機器人、物聯網、電商等創新性認證在自貿區進行技術研發、制度設計以及工作試點,為認證認可服務于制造業邁向中高端水平建立典范;圍繞“服務業創新發展大綱(20172025 年)”,在養老、教育、衛生、保健、物流、金融等領域,積極推進服務認證和人員認證,創新一批適合上海自貿區發展的服務認證試點案例,促進服務業提質升級;大力開展自愿性產品認證,針對市場需求的自愿性產品認證種類匱乏、技術落后、無法滿足市場多樣化需求的現狀,推動上海自貿區創新開展自愿性產品認證工作,大力發展高端品質產品認證;在上海自由貿易港區建設發展基礎上推動各地“同線同標同質”食品在自貿區設立線上線下展示平臺,實現國產、進口優質食品互擺擂臺、公平競爭,共同促進高質量食品擴大供給;創造條件,結合行業、地區特點,打造對標國際標準、引領行業發展、服務地方經濟的有機產品認證示范區、良好農業規范認證示范區、綠色產品認證“領跑者”行動等示范項目。

(二)打造認證認可服務政府職能轉變、創新社會治理的先行先試平臺。圍繞政府治理能力提升,建議加強頂層制度設計,以認證認可推動自貿區政府治理體系改革創新。一方面,綜合運用認證認可手段配合支持宏觀調控政策和產業政策,推進以政府職能轉變為核心的事中事后監管制度創新,大力推動行政許可向政府采信認證評價方式轉變,推進政府采購采信第三方檢測認證服務、政府公共服務引入第三方績效評估。另一方面,積極發揮認證認可的基礎性作用,主動對接綠色產品標準、認證、標識體系整合,力爭成為首批試點區域,著力服務自貿區生態治理;積極引入質量管理體系分級認證和增值審核試點工作,服務自貿區質量治理;加快推行環境管理體系認證,能源管理,服務自貿區環境治理;推動自貿區有關單位開展黨建管理體系認證,知識產權管理、大型活動可持續性管理等新興管理體系認證,運用認證認可手段優化自貿區社會綜合治理水平,服務現代政府“多元共治”要求。與此同時,可以充分利用國家認證認可部際聯席會議機制,形成以上海自貿區創新為核心的多部委協同推進機制,統籌解決需各部委協調推進的各類改革創新舉措,促進制度創新的系統集成,突出體現認證認可服務政府創新治理的“增信”功能。

(三)打造認證認可制度創新的集成試驗平臺。圍繞自身制度創新,建議推動上海自貿區認證認可檢驗檢測綜合改革示范區創建工作,堅持放管服相結合,重點突出認證認可管理制度改革、監管模式改革、產業提升政策改革的重點要求,進一步在自貿區深化認證機構審批制度改革、加強“雙隨機、一公開”等監管手段創新措施的落地;開展檢驗檢測機構資質認定制度改革。爭取強制性產品認證制度改革成果在自貿區首先落地,初步探索在自貿區內落實強制性產品認證目錄改革、強制性產品認證機構指定改革,以及強制性產品認證事中事后監管改革的實施。同時,可以積極鼓勵認證認可從業機構在信息技術領域開展認證認可技術創新,打造“認證認可+互聯網”“認證認可+大數據”新模式,全方位反映產品全壽命周期、全產業鏈、全溯源鏈、全系統性的質量存在,向消費者傳遞質量評價、消費偏好等市場信號,使認證結果更加智能化,實現認證結果可見可得;深入改革傳統審核方式,擴大終端傳感技術在審核過程中的應用,實施電子報告制度等,使認證過程更加信息化,節約審核成本,實現認證相關方信息的高效管理。

(四)打造認證認可服務“一帶一路”建設的國際合作互認高地。圍繞“橋頭堡”獨特位置,建議加快構建依托上海自貿區的“一帶一路”認證認可國際合作機制,加強與沿線國家和地區的認證認可合作,加快中國認證認可技術、服務和機構“走出去”步伐,推動檢驗檢測認證國際化、本土化的服務能力利用自貿區開放型經濟體系的優勢,爭取質檢總局、認監委相關國際合作活動在自貿區舉辦,為我國與“一帶一路”沿線國家開展合格評定雙多邊互認創造條件。利用2019年在上海舉辦國際電工委員會(IEC)大會的有利時機,積極助推上海檢驗檢測認證機構加入IEC相關互認體系。利用上海外資檢驗檢測認證機構集聚的優勢,推動國內機構與外資機構所屬集團對檢驗檢測認證結果的相互采信,探索檢驗檢測認證結果互認的新模式。

認證認可助力創新發展是各方期待。我們相信,上海在認證認可工作方面的改革創新,對照國際最高標準、最好水平,勇闖新路子,勇當排頭兵,一定能取得更加豐碩的成果

 

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